Cher Joaquin Almunia, Mesdames, Mesdemoiselles et Messieurs,
J’aimerais également vous souhaiter sincèrement la bienvenue à la conférence de ce jour, ici, au Ministère fédéral des finances, conférence que nous avons l’honneur d’organiser dans le cadre de la Présidence allemande de l’Union Européenne en partenariat avec le Centre pour la Recherche économique européenne.
Evolution économique actuelle
Sans aucun doute, notre Présidence de l’Union Européenne est placée sous une bonne étoile à la fois conjoncturelle et financière. Ce n’est pas sans grande fierté que je me permets de mentionner qu’en 2006, l’Allemagne répond d’une manière de plus en plus marquée aux exigences qu’implique sa responsabilité économique pour une Union Européenne forte et que 2007 et 2008 se présentent sous de bonnes augures :
Ce constat est aussi réjouissant que surprenant – ceci eu égard aux difficultés et à la triste ambiance des dernières années au cours desquelles nous avons eu souvent à débattre ardemment – tant au-niveau national qu’européen – des situations budgétaires difficiles. Mais toute chose ayant également un côté positif, ces discussions n’ont pas seulement permis de renforcer la prise de conscience publique de la nécessité d’une consolidation rapide, mais ont également conduit à l’importante réforme du Pacte de stabilité et de croissance en mars 2005.
Le Pacte de stabilité et de croissance révisé
Sous l’effet de la réforme, le Pacte est devenu économiquement plus rationnel et offre également une plus grande flexibilité pour pouvoir tenir compte des nécessités nationales spécifiques. La question de la « bonne » politique financière - i.e. une politique adaptée aux situations au regard de la stabilité et de la croissance – ne demeurera pas plus longtemps axée sur la seule limite des 3% de déficit, ceci n’étant en effet pas justifié compte tenu de la complexité de la réalité financière.
Désormais, le Pacte révisé tient compte – parallèlement à la limitation incontestablement nécessaire de l’endettement public – du développement de la croissance et de l’emploi, facteur tout aussi important et significatif – ce qui va d’ailleurs entièrement dans le sens de son appellation complète de « Pacte de stabilité et de croissance ».
La double stratégie financière du Gouvernement fédéral suit une logique empirique selon laquelle seule une politique financière qui associe consolidation structurelle et développement de la croissance et de l’emploi peut être fructueuse à long terme. C’est ce qui explique qu’une réforme de l’imposition des entreprises est aussi indispensable que ne l’était, au début de l’année dernière, le programme de croissance à hauteur de 25 milliards d’euros du Gouvernement fédéral ou l’augmentation de la TVA aujourd’hui.
Examiner la structure des budgets publics
Pour créer les espaces financiers nécessaires aux investissements de l’avenir, il ne suffit cependant pas « seulement » de consolider. Les budgets publics doivent également être examinés dans leur structure, ceci avant tout dans le but d’augmenter la productivité et l’innovation.
En matière de dépenses publiques, nous devons également veiller à parvenir, plus qu’avant, au meilleur résultat possible, au meilleur output possible. Nous devons en effet savoir pourquoi et comment nous utilisons les fonds publics à peine suffisants qui nous proviennent des impôts des citoyennes et citoyens.
En d’autres termes : Une consolidation fructueuse sur le long terme n’est pas seulement conditionnée par l’utilisation à court terme « des bonnes périodes conjoncturelles » pour réduire le déficit mais elle requiert également de poser les bases nécessaires à les perpétuer. Quand le temps sera-t-il venu, si ce n’est aujourd’hui, pour faire avancer les réformes structurelles qui s’imposent et continuer à consolider les budgets publics ?
La Présidence de l’Union Européenne
Il est de notre devoir, aujourd’hui plus que jamais, de suivre– tant au-niveau national qu’européen - cette route de politique économique et financière qui est tracée ainsi que son objectif qui est d’assurer le financement de l’avenir. C’est la raison pour laquelle la qualité des finances publiques occupe une place de premier rang dans le cadre de l’actuelle Présidence allemande du Conseil de l’Union Européenne.
A l’instar de la présente conférence, il s’agit également, dans l’Union Européenne, d’intensifier l’échange d’expériences et de dégager des éléments d’amélioration concrets. Les exigences d’une politique budgétaire axée sur la qualité doivent être définies d’une manière concrète. L’orientation vers l’avenir des finances publiques ainsi que leur solidité doivent être fermement ancrées aussi bien dans les lignes politiques générales que dans les décisions prises au quotidien. A cette fin, j’élaborerai, en coopération avec mes collègues de l’ECOFIN, un agenda de qualité en matière de politique financière européenne et nationale.
Eléments de l’agenda de qualité
La qualité commence dans les têtes
La « qualité de la politique financière » commence également dans les têtes. Et comme il en est ainsi, nous devons instituer une nouvelle compréhension de l’action politico-financière. L’opinion, largement répandue, selon laquelle les hommes politiques en charge des finances et du budget ont pour mission de faire des économies et de s’occuper de la comptabilité alors que les autres, affectés à d’autres domaines, peuvent étudier des listes de vœux et faire des cadeaux, conduit à une impasse - ou nous y a déjà conduit.
Ce n’est que si l’ensemble des politiques dans leur domaine respectif prennent conscience de leur responsabilité globale que nous pourrons instaurer le changement nécessaire et impérieux qui permettra que le financement actuel et passé prépare celui de l’avenir. C’est également à cette seule condition que nous parviendrons à créer des budgets solides et prêts à affronter la mondialisation. Ceci suppose de toujours définir un ordre de priorités clair et de le défendre contre toutes les convoitises.
Je suis persuadé que seul un concept global de réformes en matière de politique financière, économique, d’éducation et de politique sociale nous permettra d’améliorer la qualité des finances publiques, de mener une politique familiale axée sur l’avenir, une politique éducative d’actualité, une politique moderne du marché de l’emploi et de réformer les systèmes de sécurité sociale.
J’aimerais encore ajouter un élément - souvent sous-estimé - : Une politique globale et intelligente ne renforce pas seulement la croissance mais également la participation sociale. Nombreux sont ceux qui, jeunes ou âgés, accueillent les enjeux de l’évolution démographique et de la mondialisation avec angoisse et insécurité, souvent par manque de se sentir renforcé par ces nouveaux défis, souvent également par manque de formation ou sous l’emprise d’une croyance surannée.
Nous devons augmenter notre capacité à réagir d’une manière flexible à des changements non encore prévisibles aujourd’hui. S’isoler et réduire la pression de la concurrence ne sont pas des solutions. La politique doit soutenir l’adaptation des travailleurs et des marchés aux changements. Elle ne doit pas essayer d’empêcher la mutation structurelle. Sinon, à terme, ce sont des emplois précieux qui seront perdus et qui ne seront pas remplacés.
C’est sur ce chemin que nous devons conduire les individus et les rendre toujours plus capables – ou autrement dit : La politique doit construire des ponts sociaux (social bridges), en particulier en encourageant plus fortement le capital humain dont dispose une société tout au long de la vie – et ceci dans le but d’une plus grande croissance, d’une participation et de la prospérité pour tous, mais également pour limiter les forces sociales centrifuges qui sont toujours plus fortes elles aussi.
La qualité signifie toujours plus d’efficacité
J’ai déjà évoqué ce point : La seule restructuration des ressources publiques sans tenir compte de l’efficacité attendue ne suffit pas. Nous devons nous garder de ne juger la qualité des finances publiques qu’en fonction de leur input.
L’erreur décisive que nous faisons trop souvent consiste à ne voir le succès politique que dans la dotation suffisante d’un poste budgétaire – vision axée sur l’input. Nous nous posons cependant trop rarement la question - dans le cadre d’une vision de l’output – de savoir ce qui a été effectivement réalisé grâce à ces fonds.
Prenez l’exemple de l’éducation, sujet hautement d’actualité: En ce domaine, les comparaisons internationales qui ont été faites révèlent pour l’Allemagne une nécessité impérieuse d’agir : Malgré le niveau élevé des dépenses publiques, la catégorie dite à risques, c’est-à-dire les élèves n’ayant pas le niveau minimum requis, est particulièrement importante en Allemagne.
Dans ce pays, nous devons également faire face à une forte corrélation - et inacceptable pour moi aussi bien en ma qualité de Ministre des finances que en tant qu’homme politique au service de la société - entre le milieu social d’une part et la réussite scolaire d’autre part. Je veux dire par là qu’une bonne ou une meilleure politique ne doit pas nécessairement être plus coûteuse, ceci contrairement à la devise « Beaucoup aide beaucoup » qui était trop souvent la maxime de l’action politique.
La qualité peut être renforcée par des réformes institutionnelles
Pour renforcer la qualité de la politique financière, nous avons naturellement besoin de réformes institutionnelles. Dans le même temps, j’aimerais cependant mettre en garde expressément contre toute « croyance aveugle dans les règles » : En effet, celles-ci ne peuvent pas nous décharger de notre responsabilité quant à la fixation et à la poursuite de priorités et d’objectifs clairs. Ce qui est incontesté, c’est qu’elles sont importantes toutefois pour augmenter la transparence de la politique financière concrète et ses possibilités de contrôle, déceler les exceptions et discipliner notre action.
Limites nationales pour l’endettement
J’ai déjà évoqué la réforme fructueuse du Pacte européen de stabilité et de croissance. A cet égard, nous devons naturellement nous demander si nous avons toutefois rempli nos obligations au-niveau national.
Ce qui est problématique, c’est par exemple le manque de compatibilité de l’art. 115 de notre Constitution (GG) avec les dispositions du Pacte européen de stabilité et de croissance. Alors que ce dernier – comme vous le savez – tend vers un équilibre budgétaire à long terme ou un équilibre « structurel », l’art. 115 de notre Constitution (GG) offre la possibilité d’octroyer un crédit à la hauteur des investissements. De nombreuses constitutions des Länder contiennent des règles analogues.
Par ailleurs, au regard de l’objectif poursuivi « la politique financière, une politique de croissance », la limitation de la notion d’investissement est critiquable notamment dans la mesure où tous les investissements ne sont pas de nature à favoriser la croissance. Je pourrais mentionner d’autres « faiblesses » de notre art. 115 actuel de la Constitution (GG) mais, pour des questions de temps, je préfère y renoncer.
En résumé, j’ai de grandes interrogations quant à l’actualité de notre règle nationale d’endettement. Compte tenu précisément des circonstances actuelles où l’objectif est de parvenir à un équilibre structurel du budget, on devrait réfléchir à des possibilités de réformes. Dans un système fédéral comme le système allemand, ceci suppose naturellement d’y inclure également, à côté de l’Etat fédéral, les Länder, ce qui n’allège pas vraiment la tâche.
Dans ce domaine, je suis ouvert au « comment » peut-on freiner l’endettement d’une manière efficace – c’est-à-dire à la question de savoir si nous pouvons mieux combattre les diverses situations d’urgence budgétaire sous l’effet d’une révision de l’article 115 de notre Constitution (GG) ou d’une règle de limitation de l’endettement similaire à celle qui existe déjà en Suisse. Les propositions qui ont été faites à ce sujet par le Conseil des experts dans son expertise annuelle sont intéressantes dans la mesure où elles permettent une combinaison des deux solutions susmentionnées.
Modernisation du budget
Dans ce cadre, il nous faut également débattre de la question de savoir si la présente orientation selon les recettes et les dépenses est encore actuelle dans un système budgétaire caméraliste. En effet, une telle orientation ne délivre aux responsables politiques que des informations sur les conséquences et les résultats futurs des décisions actuelles d’une manière limitée.
La structure détaillée des postes permet en effet de renseigner sur le montant des fonds qui va être employé pour réaliser un objectif concret – mot-clé « vision input » - mais trop souvent, elle ne permet pas de savoir si les objectifs prioritaires ont bien été atteints – soit une « vision output ».
Dans ces circonstances, nous discutons actuellement d’une réforme du budget et de la comptabilité. Un groupe de projet du Ministère fédéral des finances (BMF) est chargé de dégager des axes de réforme et d’élaborer, au plus tard à la fin de la législature, un concept de modernisation budgétaire et comptable.
Ce débat est également pleinement engagé dans d’autres pays. Nombreux sont les Etats membres européens qui ont déjà fait l’expérience d’un système budgétaire axé sur le résultat. Nous désirons tirer parti de ces expériences dans nos travaux européens sur la qualité des finances publiques.
La Grande-Bretagne et la France ont réformé leur procédure budgétaire et introduit notamment des indicateurs output. Nous intégrerons également ces essais dans les réflexions de réforme que nous mènerons pour l’Allemagne.
J’aimerais également ajouter, même s’il est trop tôt pour faire des déclarations concrètes sur un concept de modernisation du budget en Allemagne, qu’un budget et une comptabilité axés sur l’avenir devront être adaptés aux exigences suivantes. Ils devront :
Conclusion
Mesdames Mesdemoiselles, Messieurs,
J’espère vous avoir donné, lors de la conférence de ce jour, suffisamment d’idées incitant à la réflexion - ou comme l’on dit en anglais « food for thought » –. Je souhaite que cette conférence vous soit utile.
